■ 운영일시 : 2022.08.25.(목), 14:00~17:00

■ 운영장소 : 완주문화도시지원센터

■ 참 석 자 : 8인

- 정준호 (전북대학교 행정학과 교수)

- 장 붕 (전북대학교 행정학과 박사과정)

- 국혜숙 (완주군청 문화관광과 문화정책팀 팀장)

- 황재근 (완주소셜굿즈센터 사무국장)

- 김숙자 (완주 비봉면 문화활동가)

- 박영환 (완주 동상면 문화활동가)

- 전성호, 이민규 (완주문화도시지원센터)

■ 주제 : 언제나 ‘문번기’인 완주, 어떻게 실현할 수 있을까?

■ 추진배경

- 일반적으로 문화사업은 3월부터 11월 사이에 집중되어 있는데, 이는 농도복합도시 완주군의 농촌지역 주민들에게는 바쁜 농번기와 겹쳐 활동이나 참여가 어렵고 농사일이 한가한 농한기, 특히 추수 이후 겨울철에는 사업지원이 종료되었거나 프로그램 운영이 미흡한 불일치가 흔하게 발생하고 있음.

- 완주 주민들의 자발적인 문화활동을 일 년 내내 고르게 활성화하기 위해서는 사업지원이나 프로그램 운영 시기를 조정할 필요가 있는데 지원기관의 회계연도 등 제도적 제한으로 주민의 일상주기와 효과적인 사업지원 시기의 불일치를 해소하지 못하고 있어 이러한 문제에 대해 공론화가 필요함.

■ 발제 내용

▷ 문화활동의 시기별 고른 활성화를 위한 해결과제 (발제자 : 정준호 교수)

○ 예산제도상의 문제

- 회계연도의 기한 제한(국가재정법 제2조), 회계연도 독립의 원칙(국가재정법 제3조) 등에 따라 ‘회계 연도’를 넘어 예산을 집행할 수 있는 경우는 원칙적으로는 없음. 국가재정의 방만한 사용을 금하도록 하기 위한 법이 국가재정법이고, 이 재정을 통제하려고 만든 제도가 ‘회계연도’이기 때문임.

- 다만, 예산 지출의 계속성(국가재정법 제23조)에 의거한 ‘계속비’가 있는데 계속비란 ‘완성에 수년이 필요한 공사나 제조 및 연구개발사업(R&D)은 그 경비의 총액과 연부액을 정하여 미리 국회의 의결을 얻은 범위 안에서 수년에 걸쳐서 지출 가능’한 예산임.

- 예산을 신축성 있게 활용할 수 있는 방법으로 ‘이용, 전용, 이월’ 세 가지 제도를 살펴볼 필요가 있음.

· 이용 : ‘장·관·항·세항·목·세목’ 여섯 가지 예산 구분 중 ‘장·관·항’ 상위 세 가지에 해당하는 예산을 다음 해에 사용한다거나 사용 목적을 변경해야 할 경우 활용하는 제도. 이를 바꾸려면 국회 승인이 필요함.

· 전용 : ‘장·관·항·세항·목·세목’ 여섯 가지 예산 구분 중 ‘세항·목·세목’ 하위 세 가지에 해당하는 예산을 다음 해에 사용한다거나 사용 목적을 변경해야 할 경우 활용하는 제도. 이를 바꾸려면 기획재정부 장관의 승인을 받아야 함.

· 이월 : 명시이월과 사고이월로 나뉘고 이것 또한 국회의 승인을 얻어야 다음 연도에 이월해서 사용할 수 있음.

- 그러나 지방자치단체 차원에서 이러한 제도를 활용해 예산을 신축성 있게 사용한다는 것은 현 제도상 매우 어려움.

○ 문화사업의 주기에 따른 문제

- 이와 같은 회계연도를 관련 제도를 준수하며 문화사업을 운영할 시 이번 포럼의 배경이 된 사업 시행시기와 수요자의 참여 가능 시기가 불일치하는 경우가 다수 발생하고 지원사업의 형태도 연 단위 구성으로 단발성, 일회성 프로그램의 형태를 띄게 됨.

- 하지만 국가재정법이 바뀌지 않는 한 제도를 바꿔 이 문제를 해결하기란 쉽지 않음. 만약 국가재정법을 바꾸려는 개정을 시도한다면 사회적인 반발이 클 것. 왜냐하면 앞서 말했듯 국가재정의 방만한 사용이 우려되는 지점이기 때문임.

○ 사업 공백기 최소화 사례

- 경북교육청, 부교육감을 단장으로 하는 재정집행점검단 운영 : 계획대로 집행되어 최소한 지연되지 않도록 노력.

- 경기도, 도로개선사업의 상반기 신속집행 실태 점검 : 예산의 신속 집행을 위한 단계 구분 후 건설공사 참여자와 지방자치단체 담당자 대상 교육 시행.

- 의령군, 부군수를 단장으로 하는 신속집행 추진단 구성 : 집행실적 모니터링 및 부진사업에 대한 1:1 집행 관리

- 이와같은 사례들이 있으나, 금일 포럼 주제에서 맞는 공백기를 완벽하게 해결했다고 말할 수 있는 사례는 아님.

○ 문화사업 공백기 최소화 방안

- 한국문화예술교육진흥원, ‘움직이는 예술정거장’ 운영 : 문화예술 공백기 ‘틈새 공략’으로써 시행. 2월 한 달간 경기도와 인천지역을 중심으로 진행(2013년). 하지만 최근(2018년)에는 기존의 다른 문화예술사업 기관과 유사한 기간에 진행되는 사업으로 변했음. 이유는 2013년에 추진될 수 있었던 것은 ‘시범사업’이었기 때문, 이후 정규사업·전국사업으로 진행되는 과정에서 사업운영자 선정이 필요했는데 2월에 사업이 운영되려면 기간상 공모를 진행해 선정할 수 없다 보니 ‘특혜시비’가 걸림. 그러다보니 결국 다른 사업들과 차별성 없는 사업이 되어버림.

- 사전표준평가표(가칭) 신설을 통한 예산 집행의 안정화 확보 : 평가 대상이 되는 기간을 조정하여 사업 공모 시기를 앞당기는 방법을 고민해 볼 수 있음. 하지만 지방자체단체와 공공기관 입장에서는 모험이 될 수 있음. 예산이 아직 미확정되었고 내려오지 않았는데 공모 및 선정을 추진할 시 예산 교부가 늦어지거나 감액되는 상황에 대응할 수 없게 되는 한계점은 있음.

- 개정된 예산·기금 집행 지침 활용 : 국가계약법령상 특례 규정 적용 기간 연장, 수의계약 적용 기준 완화 및 보증금 인하, 공공요금 선납 등 예산 조기 집행 방안들을 참고해 볼 수 있으나 아직 ‘문화’영역에 직접적으로 해당하는 지침은 없음.

- 다년도 사업을 통한 보완 : 2021년에 한국문화예술위원회 주요 사업과 정책방향 발표에 따르면 예술단체의 자생력 확보 및 사업 안정화를 위해 다년도 지원방식을 지향한다고 공표함. 하지만 이 ‘다년도 지원’은 앞서 이야기했던 ‘계속비’와는 개념이 다름. ‘계속비’는 사업 기간과 계획에 맞게 예산이 한꺼번에 확정되고 계획대로 공백없이 집행 할 수 있지만, ‘문화’ 영역에서의 ‘다년도 지원’은 사업 계획은 확정된 것이지만 예산은 연도별로 교부 후 진행해야 함. 때문에 12월~1·2월 공백기는 여전히 존재함.

○ 문제의식 공유 및 지속적인 개선 노력 필요

- 제도상의 취약점으로 인해 발생하는 장애요인이 ‘문화도시’만의 문제는 아니기 때문에 같은 고민을 하는 지역사회 단위들의 문제의식 공유가 필요함. 예컨대 문화누리카드(문화바우처) 같은 경우에도 ‘받았는데 연초에는 쓰질 못한다’라는 불만이 지속적으로 제기되고 있음.

- ‘계속비’ 안에 ‘문화’ 영역이 포함될 수 있도록 하는 사회적 요구를 지속적으로 이어가는 노력이 필요함.

▷ 우리마을 문화활동을 소개합니다.<비봉면 수선리 평지마을> (발표자 : 김숙자)

- 완주군 비봉면 수선리 평지마을은 여느 농촌 마을처럼 주로 홀로사는 노인, 예전부터 농사를 지으며 사는 노부부들, 그리고 새로 이주해오는 이주민들로 구성되어 있음. 서로 살아온 배경이 달라 선주민과 이주민이 함께 어떤 일을 하고 돕는다는 것은 생각보다 어려웠음.

- 이런 마을이 작년(2021년)부터 완주문화도시지원센터 사업을 참여하며 마을공동체가 회복되고 있다고 생각함. ‘OO마을학교’, ‘삼삼오오 문화마실’을 경험하며 동네 사람들이 모이기 시작했고 대화가 오가기 시작했음. 또한 바쁜 농번기에 진행되는 문화활동은 참여자(주로 어머님들)들이 참가하셨다가도 갑자기 풀매러 가야 한다며 도중에 나가시는 경우, 일손이 부족하다고 연락이 오면 아쉬워하시며 나가시는 경우가 빈번했는데 겨울철에 진행한 작년 농한기 문화활동은 이런 걱정도 없었음.

- 농한기 문화활동이 앞으로도 계속할 수 있게 되어서 혼자 쓸쓸하게 TV를 보고 바깥만 내다보실 마을 어르신들께 즐거움을 드릴 기회가 지속되기를 희망함.

▷ 2021년 농한기 문화활동 참여 <동상면에서 아이부터 어른까지 즐기다.> (발표자 : 박영환)

- 대한민국 8대 오지이며 만경강 발원지 밤샘이 위치한 동상면은 4월 초부터 9월 말까지 생업으로 밭농사, 벼농사, 산나물 채취를 하고 10월부터 1월 중순까지 지역특산품인 고종시 곶감을 생산하고 판매하는 농번기임. 이후로 3월 말까지 농한기로 접어들어 주민들의 다양한 문화 활동이 필요한 시기인데 지금껏 모든 문화 활동사업이 3월부터 11월까지 진행되는 이유로 고령화된 동상면민들이 지역의 문화 활동에 참여할 기회가 없었음.

- 이런 지역적·시기적 문화 불균형을 해소하고자 전 연령이 참여하는 문화사업 밤티마을 주민공동체가 농한기 문화활동 지원사업 ‘삼삼오오 문화마실, 메이드 인 공공’을 진행하였음.

- 문화도시 사업을 통해 지역적 문화 불균형은 해소되고 있었으나 시기적 문화 불균형은 해소되지 않고 있었는데 작년(2021년) 농한기 문화활동을 통해 1년 내내 문화활동이 진행될 수 있어서 좋았음.

- 앞으로도 지역의 다양한 문화 활동이 1년 내내 지속적으로 이루어져 ‘문번기 동상’이 실현되었으면 좋겠음.

■ 종합 토론

▷ 사업 평가 시기를 조정해 예산 확정시기를 앞당기는 방법 제안

- 2015년 전에는 다음 해 2월 말까지 사업 및 집행을 완료하겠다는 계획을 당해 12월 안에 결재받아 놓으면 1월, 2월에도 사업이 가능했었음. 하지만 2015년도 이후 12월까지 모든 사업이 집행완료 되도록 제도가 바뀜. 집행이 불가한 경우 ‘이월’해야 함.

- 사업 평가 대상이 되는 기간을 조정하여 1월부터 11월까지 평가를 하고, 최종 결산만 현 시스템을 따르면 예산확정을 앞당겨 조금이라도 공백을 줄일 수 있을 것이라고 생각함.

- 교육청은 조금 다른 것으로 아는데, 교육청은 학교의 ‘학기’에 행정 주기를 맞춤. 그렇기 때문에 행정과 학교가 연계사업을 하기 어려움. 학교는 겨울방학 때 연계사업을 추진하고 싶은데, 행정은 그 시기에 재원이 없음.

▷ 민간차원의 기금을 조성하는 방법 제안

- 법을 바꾸는 방식으로 접근해서는 어렵다고 생각함. 수년간 중간지원조직들이 고민해온 문제라는 것은 맞지만 보조금이라는 것은 ‘마중물’ 개념임. 어느 순간은 일몰되는 것임을 인지하고 공백기에는 활동 내용을 정리하고 자립할 수 있는 방법들을 계획하는 기간으로 활용하는 것이 바람직하다고 생각함.

- 문화 활동의 특성상 ‘자립’의 개념이 다를 수 있지만 활동 특성에 맞게 재원을 탐색한다던가 체계를 정립하거나 수요자를 조직하는 등이 있을 수 있음.

- 또한 문화 활동의 공백기 문제는 공공재정으로는 해결하기 어렵다고 생각. 그렇기 때문에 민간 차원의 회비 제도를 도입했으면 좋겠음. 아니면 마을의 다양한 수입원 중 일부를 마을 기금 형태로 저축해놓는 방안도 있음. 물론 이러한 기금을 투명하게 관리 운영할 수 있는 체계에 대한 고민도 함께 가져가야 함.

- 기업과 연계로 후원 기금을 마련하는 방안도 고려할 수 있을 것 같음.

- 메세나 사업을 변형하여 기업과 공동체를 매칭하여 지속적인 지원을 받은 방법도 있을 수 있다.

▷ (질문) ‘계속비’ 부분에서 ‘연구개발(R&D)’의 영역이 다양한데, 구체적으로 영역이 명시되어 있나?

- 전제해야 할 것이 ‘계속비’는 예외 조항임. 그렇기 때문에 성과가 뚜렷하게 예정되어있는 것들에 한하여 규정하고 있음. ‘연구개발(R&D)’의 경우 ‘과학기술’과 관련된 것들만 해당됨.

▷ 평가 규정을 수정하여 일정 부분의 사업 진행은 1월, 2월에도 가능하게 하는 방법 제안

- 예를 들면 ‘한 공연 단체가 1년에 공연을 10회 진행해야 하는데 12월까지 8회를 진행함. 문화와 수혜자의 특성상(농한기에 문화활동에 참여하고자 하는 수요가 존재) 공백기를 해소하기 위해 20% 정도는 자유도를 부여, 2월까지 진행 가능함.’ 식으로 규정을 수정하는 방안을 생각해 볼 수 있음. 또한 이 경우에 해당하는 사항들은 다음 해 평가에 반영하지 않아 예산 감액 등 불이익을 받지 않도록 하는 방법을 고려해볼만 함.

- 문화도시 사업이 국비, 도비, 지방비를 매칭하는 사업이기 때문에 ‘지방비’에 한하여 위와 같은 규정을 만들어 놓을 수 있다면 가능하다고 생각함.

→ (정리) ‘지방비’ 사업에 한하여 집행은 12월까지 완료하되 계획에 대한 행위는 2월까지 가능함을 인정하는 규정이 생긴다면 실현 가능성 있음.

- 상위법을 바꾸는 일보다 훨씬 현실적인 대안이라고 생각함.

▷ (질문) 실패를 가정한다고 하더라도 ‘계속비’ 조항에 ‘문화’ 영역을 추가하려고 시도할 경우 어떤 절차를 밟아야 하나?

- 국회 차원에서 논의가 되어야 함. ‘전체 국민들이 이런 논의를 하고 있으니 이 제도(계속비)를 좀 터 봅시다.’ 라고 이야기를 해야 함. 하지만 ‘계속비’라는 예비비를 터놓는 순간 규모는 매우 커지게 되고 통제가 어렵게 됨.

- 지방자치단체의 예산에 대한 재량권이 커지게 될 것이고 그렇게 되면 재정의 방만한 운영을 매우 우려하게 될 것임.

- 이러한 이유로 국회에서 이러한 이야기가 논의될 가능성이 희박하고, 일부 국회의원들이 공청회나 세미나를 열어 공론화를 시도한다고 해도 호응을 얻기 힘들 것임. 현 추세는 국민들의 눈높이가 계속 높아져 예산에 대한 통제를 강화하는 흐름이라 더욱 어려움.

▷ 행정에서 주도하여 기금을 마련한 사례도 있음.

- 완주군의 ‘111 사회소통기금’이 있었는데 복지사각지대 해소를 위하여 민간·기업과 같은 곳에서 후원을 받아서 나눔 문화를 확산하는 기금을 만들었었음. 공무원들도 소득에 일부를 기금에 납부하고 있음.

- 이러한 기금이 마련된다면 공백기를 메꿀 수 있지 않을까 생각함.